「摘要」統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營是持續(xù)保障國家糧食安全的關鍵。圍繞“如何建好”“錢從哪來”“誰來種好”等關鍵問題，課題組對首批整區(qū)域推進高標準農田建設試點地區(qū)進行調研。調研發(fā)現內蒙古、山東、河南、四川等試點地區(qū)已經探索出統(tǒng)籌建設的有益模式，但實施過程中仍面臨農地集中高效流轉較難、市場化主體作用發(fā)揮不充分等問題。綜合分析有關情況，課題組提出堅持產能提升導向、優(yōu)化高標準農田管理機制、鼓勵依靠市場力量持續(xù)提升糧食產能等建議。
「關鍵詞」高標準農田?適度規(guī)模經營?糧食安全?統(tǒng)籌建設
當前，百年變局加速演進，大國博弈風高浪急，國家糧食安全意義更加凸顯。黨的二十大報告提出“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”。為深入了解高標準農田建設推進情況、更好服務保障國家糧食安全，農發(fā)行農村金融發(fā)展研究院課題組圍繞高標準農田“如何建好”“錢從哪來”“誰來種好”等關鍵問題，對包括農業(yè)農村部“首批整區(qū)域推進高標準農田建設試點地區(qū)”在內的15個省27個地區(qū)進行實地調研或電話訪談①。
調研發(fā)現，內蒙古、山東、河南、四川等試點地區(qū)立足地方耕地資源和農地經營實際，探索形成“高標準農田建設+適度規(guī)模經營”的統(tǒng)籌建設模式，為保障高標準農田建設成效、切實提升糧食生產能力提供重要經驗參考。但實施過程中仍面臨農地流轉協(xié)調成本高、市場化主體作用發(fā)揮不充分等問題，需要相關部門優(yōu)化完善配套政策，更好統(tǒng)籌高標準農田建設和適度規(guī)模經營，持續(xù)筑牢國家糧食安全根基。
一、統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營是持續(xù)保障國家糧食安全的關鍵
習近平總書記強調，要把提高農業(yè)綜合生產能力放在更加突出的位置，持續(xù)推進高標準農田建設。為確保高標準農田“有人種”“愿意建”“產得足”，有力有效保障國家糧食安全，需要統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營。
（一）有效破解“誰來種田”難題。隨著第二、三產業(yè)生產效率和收入水平的持續(xù)提升，以分散種植與小農經營為特征的農業(yè)生產經營方式，越來越難以留住和吸引青年勞動力，導致農民老齡化趨勢愈加明顯。統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營，在提升糧食單產的同時擴大單一經營主體的經營規(guī)模，實行土地集中連片機械化、規(guī)模化耕種，以總體收益的提升吸引青年勞動力成為職業(yè)農民，同時為持續(xù)引進推廣新型農業(yè)技術、農機設備提供條件，能夠有效提升種糧收益和降低經營成本②。
（二）顯著提升社會資本支持高標準農田建設的動力。2023年以來，國家要求高標準農田投入標準提高至每畝3000元以上。對照“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實、群眾參與”的工作機制，高標準農田建設資金基本由中央財政補貼、省級財政補貼、市縣級配套資金和社會資本四方面保障。剔除中央和省級補貼、市縣級配套資金③，部分地區(qū)存在財政建設資金缺口，需要引入社會資金，以保障高標準農田建成質量。高標準農田建設環(huán)節(jié)具有公益性強、現金流弱的屬性，社會資金主動支持單一建設環(huán)節(jié)的意愿低。統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營，通過引入市場化主體一體化推進建設、運營、管護，充分利用運營環(huán)節(jié)的長期規(guī)?；洜I收益，彌補部分或者全部建設環(huán)節(jié)的資金投入，能夠為高標準農田建設持續(xù)引入社會資本提供可行空間，有效緩解財政建設資金的支出壓力。
（三）持續(xù)強化高標準農田建設從工程標準向產能標準的激勵引導。“提升糧食產能”是高標準農田建設的首要目標④。2022年3月，國家修訂《高標準農田建設通則》著重補充地力標準指標，規(guī)定各省糧食綜合生產能力指標；2022年11月，明確“整區(qū)域高標準農田項目區(qū)建成后，畝均糧食產能提升10%以上”⑤。但實際操作中，高標準農田建設、運營、管護環(huán)節(jié)的分離，容易導致建設主體側重關注工程標準，而忽視運營環(huán)節(jié)的產能提升情況。統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營，由單一主體或利益相關主體一體化承擔“建、用、管”，建立起農田建設和產能提升的利益聯結機制，內在驅動高標準農田建設更加注重提升糧食產能⑥。
二、統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營的運作模式
內蒙古、山東、河南、四川等試點地區(qū)立足區(qū)域耕地資源和農地經營實際，探索出統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營模式（以下簡稱統(tǒng)籌建設模式），為破解“誰來種田”難題、緩解建設資金籌集壓力和促進糧食產能提升提供實踐經驗。
（一）高標準農田建設的重點運作模式。根據項目內容和開展方式的不同，可將高標準農田建設分為單一建設模式和統(tǒng)籌建設模式（詳見圖1）。單一建設模式是地方政府普遍采用的基礎性模式，即聚焦高標準農田“建設”環(huán)節(jié)，以完成下達的建設任務為首要目標，依靠各級政府財政建設資金，委托市場化主體代建。根據建設思路的不同，又有“簡單分包、分散建設、田址不動”與“統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設、戶田歸并”的區(qū)別。統(tǒng)籌建設模式是單一建設模式的拓展，即在政府主導作用下，按照“土地集中流轉、統(tǒng)一規(guī)劃建設、適度規(guī)模經營”的基本步驟，由市場化主體一體化統(tǒng)籌高標準農田建設、經營和管護。
（二）農田建設資金的籌集方式。根據社會資本是否參與農田建設及其參與程度的不同，可以區(qū)分為四類情況。1.單純依靠財政資金。廣泛應用于單一建設模式中，市場化承建主體只在建設初期籌集財政資金到位前的墊付性資金⑦。2.財政資金與債券資金相結合。應用于單一建設模式中，政府通過發(fā)行地方債券補足建設資金缺口，更好保障農田建設標準，但在一定程度上也會增加地方財政壓力⑧。3.財政資金與社會資本相結合。需要采用統(tǒng)籌建設模式，由市場化主體合理利用適度規(guī)模經營收益，通過自有資金或債務融資彌補建設、運營和管護中的資金缺口⑨。4.單純依靠社會資本。目前僅存在于統(tǒng)籌建設模式中，市場化主體充分利用適度規(guī)模經營收益，通過自有資金和債務融資彌補建設、運營和管護中的資金需要⑩。
（三）適度規(guī)模經營的收益來源。以適度規(guī)模經營收益作為還款來源進行融資，彌補建設環(huán)節(jié)的公益性投入和后期管護成本，積極實現項目現金流自平衡，可以在很大程度上減少農田建設對財政資金的依賴程度?？傮w來看，適度規(guī)模經營收益主要包括四個方面（詳見表1）：1.規(guī)模化種植收益，高標準農田建設既能提升畝均糧食產量，又可提高機械化率，降低畝均經營成本，實現種糧收益提高；2.流轉溢價收益，市場化主體完成集中統(tǒng)一建設，將建成農田二次流轉給新型經營主體，形成租金溢價；3.農業(yè)社會化服務收益，包括農機維修、代播代種、疫病防控、糧食烘干、加工倉儲等各項收入；4.糧食產能指標交易收益，部分地區(qū)市場化主體可以獲得一定比例的成本返還或獎勵資金。
三、統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營面臨的難點
統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營，在“高效率”使用資金、“高標準”建成農田、“高產出”糧食作物，持續(xù)保障國家糧食安全根基方面優(yōu)勢明顯。但是，在調研過程中，很多市場化主體也反映，統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營仍面臨一些不容忽視的問題，一定程度影響了社會資本參與的積極性。
（一）市場化主體集中高效流轉農地經營權面臨困難。一是集中流轉協(xié)調成本高。集中流轉分散土地是統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營的基礎條件。當前我國農地經營權流轉零散化，大部分地區(qū)流轉率不高，且以農戶間自發(fā)流轉為主。統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營，要取得規(guī)劃建設地塊中全體農戶的一致同意，單純依靠市場化主體幾乎不可能完成，需要基層政府和村級集體發(fā)揮組織協(xié)調優(yōu)勢。二是流轉確權機制不完善。部分地區(qū)農地經營權流轉平臺及流轉價格形成機制尚未建立，農戶無故單方面毀約或違約要求漲價情況時有發(fā)生，增加市場化主體持續(xù)穩(wěn)定開展農田建設和規(guī)模經營的風險。
（二）部分地方政府引入市場化主體自主融資以彌補財政建設資金缺口的動力不足。一是高標準農田建設公益屬性強，建成后無法為地方財政帶來長期收益，而引入市場化主體統(tǒng)籌“建、用、管”可能增加管理和風險成本，導致部分地方政府利用社會資金彌補財政資金缺口的意愿較低，不利于充分發(fā)揮市場化主體融資和建設作用。二是受地形、土壤、水利等多方面因素影響，各地區(qū)、各縣鄉(xiāng)、甚至村與村之間的高標準農田建設成本都有所不同，難以按照統(tǒng)一的投資標準進行考核管理，引導、激勵和約束地方政府保障建成高標準農田的力度不足。
（三）市場化主體實際建成能力受高標準農田建設管理機制的制約。高標準農田建成任務以“年”為單位規(guī)劃和管理，嚴格對照當年規(guī)劃地塊進行驗收考核和發(fā)放補貼資金，且建成地塊未來10年或更長時期不得再申請財政資金支持建設。因而市場化主體自主籌資參與農田建設面臨約束，不利于調動社會資本參與農田建設的積極性。一是不屬于本年度規(guī)劃范圍的農田建設，無法申請高標準農田驗收認定，若建設后再被納入規(guī)劃范圍，則需要再次進行農田建設，面臨重復建設和資源浪費問題。二是由于跨年建設完工項目先建不補、未納入當年建設規(guī)劃一律不補等制度約束，市場化主體自主籌資建設的農田，即便達到高標準農田建設標準也無法獲得財政專項補貼資金。
四、更好統(tǒng)籌高標準農田建設與適度規(guī)模經營的相關建議
針對統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營在實際操作中面臨的問題，為更好推進高標準農田建設，更高水平、更有效率、更可持續(xù)保障糧食安全，建議如下。
（一）堅持系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌推進高標準農田建、用、管。一是逐步試點推廣“高標準農田建設+適度規(guī)模經營”模式，特別是在糧食主產區(qū)以及農地流轉率較高地區(qū)，一體化推進高標準農田“建、用、管”。二是堅持統(tǒng)籌公益性建設與市場化運營，拓展農田建設價值實現鏈條，持續(xù)探索“+農業(yè)社會化服務”“+糧食精深加工”“+涉農產業(yè)導入”等多種模式，拓寬項目經營性收益來源，降低對財政資金的依賴。三是鼓勵各地根據實際統(tǒng)籌推進高標準農田建設與鹽堿地改造、黑土地保護、未利用地開發(fā)等，持續(xù)推動農田建設宜機化、規(guī)模化、生態(tài)化。
（二）堅持規(guī)?；洜I方向，推動農地經營權高效、有序流轉。一是充分利用高標準農田建設契機，以“大建設”引導推動“大流轉”，積極培育新型農業(yè)經營主體，穩(wěn)步推進適度規(guī)模經營。二是推動建立完善縣級、市級農村土地經營權交易平臺，持續(xù)提升土地經營權流轉的規(guī)范性和有效性?。三是注重發(fā)揮基層組織的橋梁紐帶作用，鼓勵縣鄉(xiāng)政府和村級集體在農村土地經營權流轉中充分發(fā)揮組織協(xié)調、工作指導等作用。
（三）堅持產能提升導向，將地力標準作為高標準農田驗收考核關鍵指標。一是探索將糧食產能提升情況納入各地服務鄉(xiāng)村振興考核體系，引導高標準農田建設從建設投入導向轉向產能提升導向。二是督促各地結合實際細化落實本地區(qū)高標準農田地力標準和投資標準，把產能提升和地力達標情況作為驗收合格的重要參考。三是農業(yè)農村、自然資源等部門協(xié)同配合，在摸底各地現有耕地地力情況基礎上，統(tǒng)一建立全國糧食產能基礎數據庫，并結合實際持續(xù)定期更新。
（四）優(yōu)化高標準農田管理機制，鼓勵依靠市場力量持續(xù)提升糧食產能。一是優(yōu)化高標準農田建設任務管理機制，在按年度計劃發(fā)放當年補貼的同時，允許適度超前推進高標準農田建設，并納入后續(xù)年度計劃認定范圍。二是支持市場化主體利用統(tǒng)籌建設模式，依靠社會化融資承擔高標準農田建設任務，嚴格按照建設標準定期驗收確認；對已經建成的高標準農田，鼓勵各地統(tǒng)籌建設與經營，利用市場化主體繼續(xù)推動產能提升。三是按照“誰投資、誰受益”原則，完善高標準農田建設中新增耕地占補平衡指標、糧食產能指標收益分配機制，允許將一定比例的指標交易收益獎勵給實施主體，并可作為企業(yè)還本付息的合規(guī)收入來源。
注：
①?實際調研的試點地區(qū)包括：內蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市烏拉特前旗、山東省德州市、陜西省榆林市、四川省南充市蓬安縣；實地調研重點項目地區(qū)包括：江蘇省南京市、鹽城市；四川省遂寧市；山東省濟南市等。其余試點地區(qū)通過電話訪談進行調研。
②?例如，四川遂寧地區(qū)高標準農田建成之后畝均基本增效約500元；湖南地區(qū)高標準農田僅抗旱一項成本節(jié)約三分之二。
③?調研地區(qū)，中央和省級財政補貼資金總體維持在1500-1700元每畝，市縣級配套資金則150元至1500元不等。
④?《全國高標準農田建設規(guī)劃（2021-2030年）》明確高標準農田建設“以提升糧食產能為首要目標”。
⑤?《農業(yè)農村部、國家發(fā)改委、財政部、自然資源部、水利部關于整區(qū)域推進高標準農田建設試點工作的通知》（農建發(fā)[2022]6號文），2022年11月10日。
⑥?例如，內蒙古河套平原地區(qū)高標準農田建設部分地塊為鹽堿地，畝均建成成本在5000元以上，為保障糧食規(guī)模化種植收益，在建設環(huán)節(jié)需要實施土壤改良、引水灌溉等工程，保障農田糧食產能。
⑦?例如，陜西榆林地塊平整度高、前期農田改造基礎扎實，高標準農田建成成本低，且政府財力較好，財政資金可以滿足建設需要。
⑧?例如，江西省通過省級財政發(fā)行債券方式支持高標準農田建設。
⑨?例如，內蒙古、四川等地通過地方產業(yè)投資公司，以市場化方式統(tǒng)籌推進高標準農田建設與適度規(guī)模經營。
⑩?例如，山東德州“噸半糧”（小麥產量650公斤、玉米產量850公斤）示范區(qū)項目，著眼糧食產能提升和適度規(guī)模經營，由地方國有企業(yè)等自主融資承建，以糧食產出提升和社會化服務收益彌補全部建設成本。
??具體可參考借鑒江蘇省農村產權交易信息服務平臺經驗。該平臺交易服務覆蓋農村土地經營權、農村集體經營性資產、涉農資金項目等14個交易品種，交易總金額超過2000億元。數據來源：http://www.jsnc.gov.cn。
